近年來，環(huán)境污染已成為影響公眾健康的危害因素之一。每一次環(huán)境事件都牽動著公眾敏感脆弱的神經，“十一五”以來發(fā)生的Ⅲ級及以上環(huán)境事件中，25%存在健康損害風險。環(huán)境污染加劇或其相對重要性上升帶來的健康風險日益凸顯，而且這種健康風險在短期內難以得到解決，我國面臨著環(huán)境與健康問題的重大挑戰(zhàn)。新《環(huán)境保護法》明確了環(huán)境與健康保護制度，為加速推進環(huán)境與健康工作提供了法律依據與支撐。加強環(huán)境與健康工作是生態(tài)文明建設的重要組成部分，是我國環(huán)境保護實現環(huán)境管理戰(zhàn)略轉型的必然選擇，為此，本刊就環(huán)境與健康這一廣受關注的問題專訪了環(huán)境保護部科技標準司司長熊躍輝。


環(huán)境與健康問題形勢緊迫

中國環(huán)境管理：新《環(huán)境保護法》突出了“保障公眾健康”，是不是可以說形勢所迫？

熊躍輝：環(huán)境污染導致人群健康損害是目前人民群眾最為關注的民生問題之一。環(huán)境污染導致人群健康損害后果嚴重、危害范圍大，加之由于健康危害效應時間滯后等因素使其具有非常強的隱蔽性，往往等到發(fā)現問題已為時過晚。近年來，一些與環(huán)境污染相關疾病總體呈上升趨勢，局部地區(qū)存在環(huán)境污染帶來健康風險的問題，我國居民暴露于現代和傳統(tǒng)雙重的環(huán)境健康風險壓力之中。既有因居住點靠近石化、煉焦、火力發(fā)電等重點排污企業(yè)和交通干道，土法取暖、做飯，飲用水不安全，生活垃圾處理不善等傳統(tǒng)環(huán)境健康風險，又有因大氣污染、水污染、土壤污染等造成的潛在現代環(huán)境健康風險。像大氣污染方面，國內外研究結果一直確證了大氣污染會增加居民心腦血管系統(tǒng)疾病、呼吸系統(tǒng)疾病的死亡風險，與生態(tài)環(huán)境、生活方式有關的肺癌死亡呈明顯上升趨勢，城市居民肺癌死亡率高于農村。能否解決環(huán)境與健康問題，已經成為群眾評價政府執(zhí)政能力的重要標準之一。加強環(huán)境與健康工作是回應廣大人民群眾關切、體現政府執(zhí)政為民的重要舉措，表明了政府向污染宣戰(zhàn)的決心。

中國環(huán)境管理：從2007年發(fā)布《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007-2015）》（以下簡稱《行動計劃》）以來，我國共出臺了《關于成立國家環(huán)境與健康工作領導小組的通知》、《國家環(huán)境保護“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）等10部環(huán)境與健康相關政策性文件，今年是《行動計劃》和《規(guī)劃》的收官之年，您如何評價它們這些年的實施效果？

熊躍輝：這些政策逐步確立了環(huán)境與健康工作是環(huán)境保護的重點工作之一，初步提出了環(huán)境與健康工作的組織領導與基本職責，逐漸明確了風險管理是環(huán)境與健康工作的主要目標，形成了以包括環(huán)境污染與健康調查、環(huán)境與健康風險評估、重金屬等主要污染物健康危害監(jiān)測等為主要內容的環(huán)境與健康風險管理。“十一五”以來，環(huán)境保護部環(huán)境與健康工作經費累計安排資金1.80億，共開展環(huán)境與健康基礎調查12項、環(huán)境與健康管理政策標準研究13項。進行了一系列基礎調查和研究工作，如重點地區(qū)環(huán)境與健康調查、大氣污染對城市居民死亡影響研究、中國人群環(huán)境暴露行為模式研究、環(huán)境與健康風險評價方法學研究、環(huán)境與健康綜合監(jiān)測體系建設、環(huán)境污染對出生缺陷影響形勢分析等，在了解環(huán)境污染對人群健康不良影響方面獲得了一些研究成果，加強了這方面的宣傳教育和學術交流。同時，這些調查研究成果又進一步為環(huán)境管理工作提供了支持。這期間，我們還建設了環(huán)境與健康信息共享服務系統(tǒng)，為今后進一步加強環(huán)境與健康公共服務奠定了基礎。
但是總體來說，我們應對和解決重大環(huán)境與健康問題的能力還比較薄弱。從機構設置看，行政管理職能交叉制約了環(huán)境與健康工作的系統(tǒng)推進，環(huán)境與健康工作未納入地方政府社會經濟發(fā)展規(guī)劃；從科研方面看，目前環(huán)境與健康領域缺乏優(yōu)秀的領軍人才和強大的支撐隊伍，長期的系統(tǒng)化基礎研究不足，缺少規(guī)范的環(huán)境與健康調查技術方法，研究成果對管理決策的支持不夠；從管理手段與方法看，還缺乏真正符合環(huán)境與健康工作需要的法律制度和標準基準，現行的許多環(huán)境管理制度及管理目標大多缺乏與健康問題的銜接，一些與環(huán)境與健康問題密切相關的重要環(huán)境管理制度仍未建立起來。


環(huán)境管理制度制約能力提升

中國環(huán)境管理：您認為這些問題出現的原因在哪里？

熊躍輝：我們目前應對和解決重大環(huán)境與健康問題的能力還比較薄弱，這與多方面的因素有關，上面已經提到了，我認為最根本的原因是我們的環(huán)境管理制度，目前的環(huán)境管理制度無法很好地適應形勢和工作的要求。一是，控制因素上的單一性、減排機制上的不系統(tǒng)性，導致與環(huán)境質量改善的不匹配性。目前的控制因素主要集中在二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮排放總量四個污染物指標上，注重末端減排，而環(huán)境是個復雜系統(tǒng)，不只與這四類污染物有關系，且關乎生產的全生命周期，所以往往是總量控制指標完成了，但環(huán)境依然繼續(xù)在惡化。二是，執(zhí)行上不到位，政策、決策落不了地。這在環(huán)境領域是個突出的共性問題，很多環(huán)境問題的產生不是沒想到，而是沒管到，環(huán)境領域有政策、有法律、有標準，就是沒執(zhí)行，不好管、不敢管、不會管。但是我們相信這種狀態(tài)在新的《環(huán)境保護法》實施后會逐步改觀，環(huán)保部門的執(zhí)法權力在加強，那些真正污染環(huán)境、損害老百姓健康的企業(yè)和行為必須要控制住。三是，管理機制偏差，壓力倒置?，F在環(huán)境行政壓力最大的是基層環(huán)保部門，可以說是任務重、經費少、人員弱、責任大。一些地方的基層環(huán)保部門既缺乏專業(yè)人員，又缺乏專業(yè)手段，有的地方甚至還是采用“人盯”的治理策略，這種落后的手段肯定是難以管住復雜的環(huán)境問題的，而出了事問責首當其沖的卻又是這些人，這種管理機制上的偏差要逐步糾正。環(huán)境問題已被提升至與經濟、政治、文化、社會問題同等重要的高度，要真正加大地方政府對地方環(huán)境問題的行政責任，只有地方政府充分重視環(huán)境問題，中央的政策、決策才能在地方很好地貫徹、落實。四是，缺乏精細化的管理措施。目前，各項環(huán)境管理制度之間缺乏銜接，排污許可證、環(huán)評各打天下，污染治理方面污防司一統(tǒng)天下，各個制度、部門之間沒有很好地形成合力。


今后環(huán)境與健康工作的三大原則

中國環(huán)境管理：健康是制定環(huán)境治理政策最重要的推動力。今年是新環(huán)保法的實施元年，新的《大氣污染防治法》修訂草案也提上了議事日程，環(huán)境管理正在由總量控制和污染防治轉向質量改善。這種環(huán)保管理思路上的轉變對于今后工作的推進有哪些影響與變化？

熊躍輝：一是，“健康優(yōu)先”，改革創(chuàng)新。我們必須正面我國面臨的環(huán)境與健康現實問題，充分考慮社會經濟發(fā)展水平，以“健康優(yōu)先”的理念對現行環(huán)境保護相關政策和制度進行改革，創(chuàng)新環(huán)境保護工作體制機制。
二是，風險管理、標本兼治。要以環(huán)境與健康管理為抓手，在采取針對性的措施解決當前影響公眾健康的環(huán)境問題的同時，綜合運用法律、行政、經濟政策等多種手段從根本上降低環(huán)境污染導致的健康風險。
三是，環(huán)保統(tǒng)籌、部門協(xié)作?；?ldquo;預防為主、風險管理”的理念，充分整合利用現有工作基礎與資源，建立環(huán)保部門牽頭統(tǒng)籌、衛(wèi)生和其他部門協(xié)作的環(huán)境與健康工作管理機制。
今后要爭取建立基于健康風險管理的環(huán)境與健康管理基本制度，推動環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護的重要常規(guī)工作內容，增強應對和解決環(huán)境污染健康損害問題的能力。力爭到2020年在全國范圍內建立起較為完善的環(huán)境與健康工作網絡，環(huán)境污染導致的健康風險得到有效控制。


管理制度改革創(chuàng)新護航“健康優(yōu)先”

中國環(huán)境管理：您能說說在制度的改革創(chuàng)新過程中，應該如何體現“健康優(yōu)先”的理念嗎？

熊躍輝：一是，可以以健康風險為重要約束條件進行環(huán)境功能區(qū)劃分管理。以環(huán)境污染健康損害風險為約束指標，確定重點開發(fā)區(qū)域環(huán)境風險，在環(huán)境健康風險評估的基礎上，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)和產業(yè)布局，劃定“健康紅線”，引導人口分布到合適居住的區(qū)域。對于已經發(fā)生或者具有潛在公共健康損害風險的區(qū)域，嚴格實施環(huán)境準入政策。
二是，將健康影響評估作為核心內容納入建設項目環(huán)境影響評價和規(guī)劃環(huán)境影響評價。強化建設項目和現有企業(yè)環(huán)境風險評估和監(jiān)管，針對高危企業(yè)開展環(huán)境污染健康影響評估，提出防止污染、保障公眾健康和避免造成生態(tài)破壞等方面的對策措施。
三是，對于污染場地修復后再利用的區(qū)域開展環(huán)境與健康風險評估。加強未開發(fā)利用污染場地的環(huán)境管理，根據后續(xù)土地利用目的開展環(huán)境與健康風險評估，并發(fā)布重污染場地的環(huán)境健康風險評估結果。
四是，將解決影響公眾健康的突出環(huán)境問題作為環(huán)境績效評價和考核的重要指標。建立以健康效益為重要內容的環(huán)境績效評價和考核制度，督促地方政府在發(fā)展地方經濟和城市規(guī)劃中嚴守“健康紅線”，對于因環(huán)境污染健康損害問題而導致發(fā)生重大群體性事件的地方政府實行“一票否決”。
五是，建立基于健康基準的環(huán)境標準制修訂管理機制。在環(huán)境標準制修訂過程中，以滿足保障公眾健康的需要為基本原則，對于基礎數據比較完備的化學物質，在充分考慮健康基準的條件下制定環(huán)境質量標準。要建立以人群健康風險控制為約束條件的環(huán)境容量估算方法，從而結合具體區(qū)域環(huán)境污染源的分布情況和生產情況，確定相關污染物的排放標準。
六是，將環(huán)境污染健康損害賠償作為重要內容納入環(huán)境損害賠償。制定環(huán)境健康損害鑒別標準和技術規(guī)范，認定相關專業(yè)機構資質，探索建立以應對環(huán)境污染健康損害補償和賠償為主要目的的排污收費、環(huán)境稅、超級基金、環(huán)境責任保險等籌資機制，形成適合我國國情的環(huán)境污染健康損害賠償制度。


風險管理是環(huán)境與健康工作的核心

中國環(huán)境管理：您認為當前環(huán)境與健康工作的核心是什么？

熊躍輝：環(huán)境與健康問題的影響因素很多，從環(huán)境與健康發(fā)展歷史看，具有清晰因果關系的案例在現實中是少之又少，多數情形是環(huán)境污染與健康的關系并不清楚。鑒于環(huán)境污染對健康影響具有暴露水平低、潛伏期長、影響因素多、因果關系確定難等特點，應以加強環(huán)境與健康風險管理為工作核心，以努力將污染物健康風險控制在可接受水平為工作目標。美國、日本等發(fā)達國家實踐證明，把健康風險評估貫徹到環(huán)境監(jiān)測預警、環(huán)境監(jiān)督管理、環(huán)境影響評價、污染防治和環(huán)境宣傳教育工作中是環(huán)保部門實現風險管理的最佳切入點。切實貫徹多部門協(xié)作、預防為主、綜合防治的方針政策，我國的環(huán)境與健康問題就會逐步得到有效預防和控制。


今年的三大工作重點

中國環(huán)境管理：請您具體談談今年環(huán)境與健康的工作重點，有哪些標準或政策可能出臺？

熊躍輝：今年及今后一段時間內的工作重點就是推動環(huán)境與健康工作成為環(huán)境保護的重要常規(guī)工作內容。一是對于環(huán)境污染問題突出或者居民反映強烈的高環(huán)境風險的區(qū)域開展環(huán)境與健康調查。掌握人群環(huán)境污染物負荷水平、健康危害狀況等實際情況，為確定區(qū)域性優(yōu)先控制環(huán)境污染物名單、制定環(huán)境污染健康損害認定標準并進行健康損害補償提供依據。
二是開展環(huán)境與健康綜合監(jiān)測。環(huán)保部門負責篩選與識別環(huán)境污染健康損害高風險點位，以防范健康風險為目的，根據區(qū)域內環(huán)境污染源分布狀況和排放污染物情況，確定特征污染物，圍繞居民的生活模式合理設置監(jiān)測點和差別化的環(huán)境監(jiān)測項目，逐步實現環(huán)境與健康監(jiān)測常規(guī)化。
三是針對重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點企業(yè)開展環(huán)境與健康風險評估。編制和發(fā)布環(huán)境與健康風險評估技術指南，建立環(huán)境與健康高風險行業(yè)和企業(yè)目錄，建立以健康影響評價為核心的建設項目環(huán)境影響后評估制度。
新《環(huán)境保護法》第39條明確了國家環(huán)境和健康工作的主要內容，這是第一次把環(huán)境與健康管理工作在法律層面上進行明確，但僅為原則性規(guī)定。為了增強法律的可操作性，我們今年正在研究出臺《關于推進國家環(huán)境與健康工作指導意見》，做好頂層設計工作，抓緊制定發(fā)布《環(huán)境與健康工作管理辦法》，以此推動環(huán)境責任保險、環(huán)境污染健康損害鑒定、環(huán)境健康風險評估等法律法規(guī)文件的制定。


以“多元共治”理念做好信息公開和公眾參與

中國環(huán)境管理：公眾健康問題是一個非常敏感的話題，新《環(huán)境保護法》強調了“信息公開和公眾參與”，而信息公開是一柄雙刃劍，用得好能夠對工作起到監(jiān)督、促進作用，用的不好反而可能造成誤解甚至是事件、沖突。環(huán)境與健康方面能否公開、公開什么、怎樣公開將非?？简炚膱?zhí)政能力與工作智慧，在這方面您如何看？

熊躍輝：新環(huán)保法的一個重要立法理念就是多元共治，應對環(huán)境與健康問題離不開全社會的關注與參與。
從企業(yè)角度看，排污企業(yè)應不斷推進技術革新以減小生產活動中排放的污染物對人群健康的影響。企業(yè)要積極履行環(huán)保責任，大力發(fā)展環(huán)保技術，重視生產全過程的污染防治，對可能產生嚴重健康危害的污染物進行監(jiān)測，主動開展環(huán)境與健康風險評估。
從公眾角度看，國家和政府應指導公眾積極參與環(huán)境與健康問題的應對。要不斷提高公眾環(huán)境意識，推動《“同呼吸、共奮斗”公民行為準則》的落實。
從參與形式看，要將環(huán)境與健康相關信息納入環(huán)境信息公開和環(huán)境宣傳教育內容，不斷創(chuàng)新公眾參與形式。一方面，政府要組織發(fā)布科學的環(huán)境與健康知識，及時監(jiān)測和糾正虛假錯誤信息，積極利用各種媒體宣傳提高公民環(huán)境與健康素養(yǎng)，建立環(huán)境與健康風險交流機制，正面引導社會輿論，努力消除公眾疑慮。另一方面，企業(yè)也可以通過公益事業(yè)與社區(qū)共同建設環(huán)保設施，優(yōu)化環(huán)境，保護社區(qū)及公民的健康權益，取得社區(qū)居民對于企業(yè)生產活動的理解與支持，營造良好的社區(qū)氛圍。


信息化手段助力環(huán)境與健康工作開展

中國環(huán)境管理：新《環(huán)境保護法》在總則里提到了“促進環(huán)境保護信息化建設”，突出了信息化手段對于環(huán)境保護工作的重要作用，您如何看待信息化對于環(huán)境健康工作的作用？

熊躍輝：加強信息基礎和共享能力建設是環(huán)境與健康能力建設的重要組成部分，今后要進一步完善環(huán)境與健康管理技術支撐體系，提高科技對環(huán)境與健康管理的支撐作用，高度重視環(huán)境與健康基礎信息的獲取。一方面，進一步開展環(huán)境與健康調查，利用常規(guī)或專項調查的方式獲取污染物狀況、暴露方式、人群污染物負荷量、健康效應等各方面的數據，為風險管理工作的開展提供強有力的科學保障。另一方面，要繼續(xù)建設環(huán)境與健康信息化管理平臺，對各類數據進行整合加工，形成具有價值的信息資源，支持環(huán)境健康風險管理和決策過程。充分發(fā)揮信息化在環(huán)境健康相關數據資源獲取、利用、加工、整合、挖掘等方面的作用，通過各類數據的整合、共享提高環(huán)境健康管理工作效率和效益。
（原文刊登在《中國環(huán)境管理》2015年第1期）